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卫生部 国家食品药品监督管理局 国家中医药管理局


关于切实做好抗震救灾医疗卫生应急救援和食品药品安全监管工作的通知


各省、自治区、直辖市卫生厅局、食品药品监管局（药品监管局）、中医药管理局，北京市食品安全监督协调办公室，新疆生产建设兵团卫生局、食品药品监管局：

2008年5月12日下午，四川省汶川县发生7.8级地震，波及我国多个省份，四川、陕西、甘肃、重庆、云南等省市发生人员伤亡。本次地震强度大，破坏性强，灾情十分严重。党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会，全面部署抗震救灾工作；决定成立抗震救灾总指挥部，温家宝总理任总指挥，启动一级应急响应，要求各地区、各有关部门迅速启动应急处置机制，落实各项抗灾救灾措施，全力抢救伤员，切实保护灾区人民群众身心健康和生命安全，尽最大努力把地震灾害造成的损失减少到最低程度。全国卫生、食品药品监管和中医药系统要紧急行动起来，把抗震救灾作为当前的一项重要政治任务，全力投入到抗震救灾工作中去。

一、高度重视，全面动员

这次抗震救灾工作特别紧迫，责任重大，任务艰巨。全国卫生、食品药品监管和中医药系统要坚决按照中央的部署和要求，以对人民极端负责的精神，把抗震救灾作为当前卫生工作的重中之重，全力抢救受伤人员，把保护人民生命安全放在第一位。各级医疗卫生机构、食品药品监管部门、中医医疗机构和广大医药卫生工作者要坚持人民利益高于一切，积极投入抗震救灾工作，做到紧急动员、充分准备、枕戈待命、服从调遣，随时奔赴灾区。要发扬救死扶伤的人道主义精神和不怕疲劳、不怕牺牲、连续作战的作风，把党和政府的关怀和温暖及时送到受灾群众之中。

卫生部、食品药品监管局和中医药局已经分别成立抗震救灾领导小组，启动一级应急响应机制，积极部署、组织协调、全力支持灾区开展医疗救治和防病工作。灾区各级卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门要在当地党委、政府的统一领导下，把抗震救灾作为当前工作的首要任务，全面落实医疗卫生救援措施，尽最大努力抢救受伤人员，并做好卫生防疫工作。严格履行食品药品监管职责，确保食品药品安全。未发生灾情地区的卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门要从讲政治、讲全局的高度，发扬“一方有难、八方支援”的精神，组织好应急医疗卫生救援队伍、血液和药品等应急物资准备，随时按照卫生部统一安排向灾区提供支援。

二、密切沟通，加强协调

各级卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门要与相关部门建立信息沟通和协调联动工作机制，与地震、民政、气象等部门保持密切联系，及时了解灾害程度、发展变化及预测趋势，做好各项医疗卫生、食品药品安全应急准备，有序开展应急处置工作。要严格按照信息发布要求和新闻宣传规定，及时准确发布医疗卫生救援和食品药品安全工作信息。要与财政、发展改革等部门加强协调，争取经费、装备和储备物资等方面的支持，保证各项医疗卫生救援措施的有效落实。

各省级卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门要建立值班制度，实行24小时值班，领导同志要亲自带班。落实岗位责任，及时有效开展工作，确保信息准确和畅通。灾区卫生部门和中医药部门要及时掌握并上报人员伤亡情况、疫情发生情况及伤员救治工作情况，省级卫生行政部门要及时汇总报告卫生部。中医医疗机构受灾和医疗救治情况，要及时报告国家中医药管理局。非灾区卫生部门和中医药部门要及时上报支援灾区开展医疗卫生救援工作的情况。灾区食品药品监管部门要启动相关应急响应，建立应急指挥机构，明确抗震救灾工作联络员，汇总当地食品药品生产供应情况、食品药品质量安全状况及抗震救灾中与食品药品监管有关的其他情况，每日报告国家局值班室。对发现的重要情况及时处置和立即报告。

请各省级卫生部门、食品药品监管部门和中医药管理部门于5月14日17时前将值班员、带班领导，联络员名单及联络方式（保证全天24小时畅通）分别报卫生部、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局值班室。
三、落实措施，有效救灾

受灾地区的医疗卫生机构要切实落实防灾救灾措施，加强安全管理，防止次生灾害发生。医疗卫生机构的危房要停止使用，确保病人安全和医疗救援工作有序、有效开展。灾区卫生部门和中医药部门要结合医疗救治工作实际，在灾民集中安置区域设立医疗点，组织医疗队伍开展巡回和定点医疗，并在有关部门的支持配合下，及时安排重症伤病员转运和住院治疗。大力开展受灾群众自我医疗救助知识宣传，加强指导，最大限度地减少伤员致死、致残。要集中优势医疗专业队伍，组建医疗卫生救援梯队，分批次到救灾一线工作，保证以充沛的精力和体力投入医疗救治工作。要因地制宜，注重发挥中医药和民族医药的特色和优势，为灾区群众提供医疗救治。

灾区各级卫生部门、食品药品监管部门和中医药部门要贯彻预防为主的方针，加强食品卫生、饮用水卫生的监督监测和环境卫生整治工作，大力开展防病知识宣传和健康教育，防止灾后发生传染病暴发流行和食物中毒、食源性疾病发生，要认真落实传染病疫情和突发公共卫生事件监测、报告制度，及时采取防控措施，有效控制传染病疫情流行蔓延。要高度重视受灾群众和应急救援人员可能发生的心理障碍反应，及时开展心理危机干预，保障相关人员身心健康。保障抗灾救灾工作的顺利开展。

灾区卫生部门要高度重视灾区核设施损坏情况、严防核物质和化学物质泄漏，并做好应急队伍和物资、技术准备。一旦发生次生、衍生事件，要按照有关预案及时启动应急处置工作。

各级食品药品监管部门要切实做好食品药品安全监管工作，加大市场检查力度，重点加强救灾和捐赠灾区的药品（医疗器械）的监督检验，确保质量安全。灾区食品药品监管部门要积极组织、协调相关部门进行食品安全监督，全面开展药品（医疗器械）生产、流通、使用监管工作，切实保障良好的市场秩序，严厉打击制售假劣药品（医疗器械）等违法行为；配合有关部门做好药品（医疗器械）供应保障。非灾区食品药品监管部门要配合灾区，密切关注辖区内救灾急需药品（医疗器械）的生产、流通等情况，在国家食品药品监督管理局的统一领导下，做好相关支援工作。

全国卫生、食品药品监管和中医药系统的各级党组织和广大党员同志，特别是党员领导干部，要坚持人民利益高于一切，急人民之所急，解人民之所难，充分发挥党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，团结带领卫生、食品药品监管和中医药系统广大干部群众，万众一心，众志成城，团结一致，迎难而上，在党委和政府的领导下，为夺取抗震救灾斗争的全面胜利做出应有的贡献。







卫生部

国家食品药品监管局

国家中医药局



二○○八年五月十三日

[内容摘要] 行政强制法的出台，是我国社会主义民主法治建设的一件大事。它弥补了行政立法的不足，有利于加强和改进政府工作，规范行政行为，创新行政理念，对我国建设法治政府、构建和谐社会将会产生重大影响。文章探析行政强制法的立法背景、立法亮点及其现实意义。
[关键词] 行政强制 行政权力 法治政府

2011年　6月30日，十一届全国人大常委会第21次会议审议通过了行政强制法，定于2012年1月1日起施行。从起草到通过历时12年，走过漫长的立法路，经过五次审议，终获通过。该法共有7章71条，内容涉及行政强制的方式和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序以及查封、扣押、冻结存款、法院强制执行的程序。行政强制法是规范政府行为的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的重要“三部曲”。俗话说，十年磨一剑，该法的出台，加快了法治政府的建设步伐。有利于推动各级行政机关及其工作人员严格依法行政，有利于解决此前行政强制“乱、滥、散、软”等问题，切实维护公共秩序，保护公民的合法权利。对行政机关和工作人员也是一个很好的告诫，就是说，公权力行使应当有边界有限度，行政强制措施的行使必须谨慎。
一、行政强制法的立法背景
在行政法领域，从1990年开始，我国先后制定了行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法和行政许可法等行政监督法制，在维护政府的合法行为，监督行政机关、保护老百姓权益方面发挥重要作用。行政强制法因为直接规范政府的行政强制权，涉及征地拆迁、经济补偿和群体性事件等复杂问题，所以才久议不决。
实践中，存在随意设定行政强制和滥用行政强制的乱象，地方性法规有部分设定行政强制的权力，容易造成行政措施被滥用，还存在行政机关对有些违法行为不能有效制止、有些行政决定不能得到及时执行等软弱现象。“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。如福建漳州城市管理综合行政执法局派驻城南圆山规划区的第四大队，为了制止违章抢建，多次遭遇当地群众暴力抗法，2010年只好把队伍撤回市区，转交当地政府管理；又如，济南市城管执法人员查露天烧烤摊时，遭遇200多人围攻、辱骂、吐口水，有的被吐得满脸唾沫……。但愿这种“公差怕刁民”的软弱现象早日改变，社会不断向文明法治方面发展，必须树立执法人员的威信，切实维护法律权威，弘扬社会正气。
　 随着城镇化进程的加快，房地产价格不断飙升，因为征地拆迁引发的群体性事件增多。强制拆迁已经成为社会难点热点问题，根据行政诉讼法规定，行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行。在行政机关行政强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的行政强制只有法律特别授予时才具有。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有行政强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施行政强制。这被学界称为“非诉行政强制执行”。实际上，此类强制执行，尤其是涉及土地、房屋等强制执行的难度日益增大。行政强制执行案件远远超过行政诉讼案件，给法院执行带来不小压力。由法院实施强制拆迁，有损司法形象。再说，法院本身也存在民事执行难问题，许多民事案件难以执行，常给老百姓“打白条”。基层政府违法强拆，相对人可以到法院告；但法院如果违法强拆，老百姓到哪里去告?强拆裁决是司法行为，实施强拆是行政行为，法院实施的强拆，如果不能“裁执分离”，同样会导致侵权和腐败。人民法院与政府部门沟通协调不够，难以解决“谁来执行”、“先赔还是先拆”等问题。我国行政程序立法严重滞后，至今还没有一部完整的行政程序法。有的行政机关执法依据不足，相关规定太笼统，还需不断完善法律和行政法规，严格规范执法行为。2010年5月国务院发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，2011年1月国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已规定，强制搬迁，由作出房屋征收决定的市、县级政府依法申请法院强制执行，法院可据此执行强拆。但是该条例只是行政法规，还不是法律。
近年来，因强行征地拆迁频频引发“自焚”事件：2003年 9月15日安徽省青阳县农民朱正亮在北京天安门金水桥前，往身上泼汽油后点燃；2008年4月3日福建省泉州市发生“自焚”事件；2009 年2月13日内蒙古赤峰发生“自焚”； 2009年10月28日山东省青岛市张霞；2009年11月四川省成都市唐福珍；2009年12月16日北京海淀区四季青镇席新柱；2011年11月福建漳州龙文区后坂村也发生“自焚”事件。最严重的是2010年9月江西宜黄事件造成一死二伤，导致8名相关责任干部被行政问责，其中县长和县委书记被就地免职。“没有强制拆迁就没有新中国，就没有宜黄的快速发展”、 “谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，成了最雷人的网络语言。监察部、国土资源部、住房城乡建设部、国务院纠风办等四部门会同有关省、区纪检监察机关和纠风部门对2011年上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理，给予党纪政纪处分和行政问责57人，其中副省级1人，市厅级4人，县处级20人，乡科级及以下32人。涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。
　 二、行政强制法的立法亮点及其现实意义
　 行政强制法的立法宗旨是：规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。该法第四至第八条确立了五大原则：①法定原则；②适当原则；③教育和强制相结合的原则；④不得谋利原则；⑤保护相对人权利原则。具体有以下新规定。　　
　1、行政强制措施由法律设定
　　法律、行政法规、地方性法规是否可以设定行政强制措施，是规范行政强制的首要问题。规范行政强制权的设定是主要立法目的之一。该法第9条规定，行政强制措施的种类：①限制公民人身自由；②查封场所、设施或者财物；③扣押财物；④冻结存款、汇款；⑤其他行政强制措施。
　 第10条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。截止2010年上半年，行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
该法第11条对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定其他行政强制措施。
　　2、行政强制权不得委托
　　行政处罚法颁布后，为治理“三乱” 问题，防止多头执法和重复罚款，使得如城管、文化执法大队等相对集中行使行政处罚权的综合执法部门应运而生。
行政强制法第17条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
该法第22条还规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。
2008年，上海交通部门出现钓鱼执法打击黑车情况，受到网民批评。“钓鱼执法”存在的主要问题是执法主体不合格，交通执法人员雇佣没有执法权的农民去钓鱼——把黑车司机骗到指定地点，“钓钩”在付车费时，乘机关掉汽车电门开关、拔出车钥匙。在附近等候的执法人员一拥而上，把司机带回去做笔录并且每车罚款一万元。
当然，该法还明确规定代履行问题。代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。第50条规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。第51条规定，代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
　　3、限制人身自由不得超期
　　规范行政强制措施的实施程序，用一道道严密的程序来约束行政机关，是这部法律的重要内容之一。
　　该法第19条至20条规定，实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。
　　该法第18条规定了实施行政强制措施应当遵守的规定，如实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等。
　　4、强制执行不得“夜袭”
法治依赖人文关怀的支撑，法治最终体现人文关怀。综观行政强制法，很多条文采用禁止性规定，体现依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念。如第23条规定，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。第43条规定，除紧急情况之外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
5、教育与强制相结合
　　行政强制立法的目的不是强化行政强制，而是减少行政强制。因此必须始终坚持教育与强制相结合的原则。该法第16条规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第42条规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
　　法律也为违法建筑当事人自行拆除违建提供了时机和余地。该法第44条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
　　6、畅通权利救济渠道
　　行政强制法第8条为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时，规定了全面的救济途径。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
　　行政机关强制执行，该法第41条规定，在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
在我们社会主义国家，人民群众是国家的主人，公职人员是人民的公仆。在行政管理过程中，作为相对人的公民、法人或者其他组织依法享有参与权、知情权、陈述权、申辩权、监督权、举报权、控告权、复议权、诉讼权、索赔权等。老百姓认为行政机关的具体行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼（民告官），并申请国家赔偿，也可以同时向纪检监察部门投诉。所以该法既是行政监督法，又是行政救济法。
总之，当今中国处于转型期、社会关系复杂、矛盾尖锐，分析立法亮点有助于人们正确理解、贯彻执行我国的行政强制法律制度；而且，这些新精神、新规定是对现行法律法规中滞后内容的一种超越和批判，因此有关机关必须加紧开展法律法规清理工作，凡与本法不相符合的滞后内容应作出修改或废止，并尽快完善实施性规范和制度。行政强制法具有完整的规范体系和深厚的理论基础，我们应当结合实施“六五”普法规划，有计划、有组织地开展学习宣传和教育培训，让行政执法人员包括社会各界人士对此能有正确认识，掌握相关能力，自愿给力协助，这是行政强制法得到全面贯彻落实的思想基础、主体因素和社会条件，也是综合治理、维护治安稳定，建设法治社会的必由之路。行政强制是一把双刃剑，不必担心政府部门的权力过大，因为行政强制法规定了严格的程序。既是一部“授权法”，又是“控权法”。

[参考文献]
1、陈丽平：《解读行政强制法：规范行政强制 避免权力滥用》，载于《新华网》，2011-07-04//2011-07-14.
2、《行政强制：“如何限权”牵动人心》，载于《检察日报》，2011年7月4日。
3、李江：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第17页。
4、应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年3期。

作者：洪碧华，男，漳州市委党校管理学教研室副主任、法学副教授。该文2011年08月，发表在《漳州论丛》.