国家粮食局关于粮食行政管理部门贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见
国家粮食局
国家粮食局关于粮食行政管理部门贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见
全面推进依法行政、实现依法管粮，是新形势下粮食流通体制改革的必然要求，对粮食行政管理部门进一步转变职能、改进工作方式和方法、提高工作效率和效能，都将产生重大而深远的影响。2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）（以下简称《纲要》），这是我国依法行政、建设法治政府的纲领性文件。为确保各级粮食行政管理部门全面正确地贯彻执行《纲要》，推进粮食流通管理法治化进程，现提出如下实施意见。
一、依法行政的指导思想和基本目标
（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，认真贯彻落实依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，坚持党的领导，坚持执政为民，依法履行粮食流通管理的职责，提高粮食行政管理的效能和水平，创新粮食行政管理方法，增强粮食行政管理的透明度，依法规范粮食流通活动，维护粮食流通秩序，保护合法的粮食经营活动，推进粮食流通管理的法治化进程。
（二）基本目标：粮食行政管理人员依法行政、依法管粮的观念明显增强，行政执法能力和水平显著提高；粮食立法和制度建设质量进一步提高，粮食流通管理相关的法律、法规、规章及政策得到有效实施；粮食行政管理部门职能进一步转变，宏观调控、行政管理、行业指导和服务的职能得到加强；粮食行政执法程序逐步健全，行政监督体制不断完善，行政执法行为日趋规范。
二、转变政府职能，建立健全科学民主决策机制
（一）进一步转变和完善粮食行政管理部门职能。以贯彻《行政许可法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等法律法规为契机，进一步深化粮食行政审批制度改革，按照“能取消的取消、该废止的废止、该修改的修改”的原则，继续清理粮食行政审批项目，将部分直接管理的职能转变为间接管理，变事前审批为事前、事中、事后的全过程监管。推进粮食立法和制度建设，为依法管粮提供有力的法律保障；加强对粮食市场的监测和预警，做好全社会粮食流通统计工作；加大对粮食市场的管理力度，把好粮食收购市场准入关，做好粮食质量和原粮卫生的监管工作，依法规范粮食经营行为；理顺粮食投资体制，抓好粮食流通设施建设和改造。通过转变和完善职能，更好地为粮食企业和其他市场主体创造公平、公正、公开的竞争环境，提供优质、高效的服务。
（二）健全行政决策机制。各级粮食行政管理部门要按照《纲要》的要求，科学、合理地界定相应的行政决策权，建立健全公众参与、专家论证和本部门依法决定相结合的行政决策机制。坚持民主集中制原则，建立个别酝酿、会议决定的内部议事和决策制度，实行依法决策、科学决策和民主决策。
（三）完善行政决策程序制度。逐步建立行政决策专家论证制度、听取意见制度、重大行政决策合法性论证制度和行政决策公开制度。对涉及国家或者区域粮食安全及专业性较强的重大决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。对重大行政决策的合法性（包括决策权限、决策程序和决策结果的合法性）要进行论证。有关行政决策的事项、依据和结果应依法对外公开，便于公众查阅，保护公众的知情权、参与权和监督权。
（四）建立行政决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全行政决策责任追究制度。各级粮食行政管理部门要加强对行政决策活动的监督，完善监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。对违法和不当决策的，要依法追究决策人的法律责任。
三、加快粮食流通制度建设，提高制度建设的质量
（一）建立和完善各项规章制度。要按照《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》的规定，及时制定相关配套实施办法。各地粮食行政管理部门要根据国家有关部门制定的《粮食收购资格审核管理暂行办法》、《中央储备粮代储资格认定办法》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食监督检查工作规程（试行）》、《粮食监督检查行政处罚程序（试行）》、《粮食质量监管实施办法（试行）》以及《国家粮食流通统计制度》等配套办法，结合当地实际情况，制定相应的实施办法。同时, 各级粮食行政管理部门要逐步探索建立粮食安全的保障机制和突发事件的应急机制，进一步完善和落实军粮供应管理办法、中央储备粮代储资格认证办法等一系列制度和办法。要采取事前广泛的调查研究、专家咨询、社会公示、听证、制度评估等有效措施，保证制度建设的质量。
（二）提高制度建设的质量。粮食流通制度建设要根据法律、法规和规章的规定，严格按照法定的权限和程序进行。要遵循经济和社会发展规律，符合我国粮食流通体制改革的客观实际，具有可操作性，逻辑严密，语言明确、规范，有利于促进粮食流通和维护粮食市场稳定。要充分发挥公民、法人和其他组织在制度建设中的积极性、主动性和创造性。通过公示、听证、论证等形式，广泛向社会征求意见。制度施行后，要定期对实施情况进行评估并对有关文件进行清理。
（三）加强地方性粮食法规、规章和规范性文件的备案工作。各级粮食行政管理部门要建立统一、完善的规范性文件备案审查制度，加强对抽象行政行为的监督。地方性粮食法规、规章在向地方政府法制机构备案的同时，也要向上一级粮食行政管理部门法制机构备案。其他重要的规范性文件也要向上一级粮食行政管理部门法制机构备案。对报送的规范性文件存在异义的，法制机构应当依法及时研究处理。
四、完善行政执法程序，规范行政执法行为
（一）严格按照法定程序行使职权。各级粮食行政管理部门要按照《纲要》的要求，按照法定权限和法定程序依法开展粮食行政执法工作。建立粮食行政执法的现场检查程序、听证程序、行政处罚程序、行政许可和审批程序等。做到执法主体、执法行为、执法程序和执法形式合法，执法依据、责任、权限、手段和要求明确。
（二）建立健全行政执法案卷评查制度。制定和使用规范的行政执法文书，建立有关行政许可、行政处罚等行政执法案卷，建立健全行政执法案卷评查制度。粮食行政执法的监督检查记录、证据材料、执法文书等要立卷归档。
（三）实行粮食行政执法人员资格制度。各级粮食行政管理部门要在《粮食流通管理条例》等有关法律法规赋予的职权范围内行使行政执法权。实行粮食行政执法人员资格审核和持证上岗制度，严格执法主体资格认定，对没有取得执法资格的，一律不得发放执法证件，不得从事粮食行政执法。坚持粮食行政执法人员上岗必持证，持证必培训，培训必考试，不合格的人员严禁上岗执法。
（四）推行粮食行政执法责任制。各级粮食行政管理部门要按照《粮食流通管理条例》等有关法律法规赋予的执法职责，科学设定执法岗位，层层落实执法任务。建立公开、公平、公正的评议考核制度，对考核不合格或违规执法的人员，按照《粮食监督检查证件管理规定》给予暂扣或吊销执法证件等处理。推行粮食行政执法责任制，对执法过错或者错案依法追究有关责任人员和其他相关人员的责任。
五、完善行政监督机制，加强对行政行为的监督
（一）自觉接受社会各界的监督。各级粮食行政管理部门要自觉接受来自社会各界的监督。要建立和完善应诉机制，自觉接受司法机关依据《行政诉讼法》实施的监督。不断拓宽社会监督渠道，广泛接受人民群众和社会舆论的监督。要建立和完善外部举报制度，认真查处举报案件，切实保障举报人的权利和人身安全；做好信访工作，积极探索化解社会矛盾的新机制；重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法进行处理。
（二）加强粮食行政管理部门内部的层级监督。通过规范性文件备案、行政执法主体资格审查、行政执法案件的转办和督办、行政执法检查等措施，不断探索层级监督的新方式，加强对下级粮食行政管理部门的监督。完善对下级粮食行政管理部门的经常性监督制度，强化对下级粮食行政管理部门执行国家粮食法律、法规、规章和政策情况的监督，及时发现并按法律规定纠正违法或不当的行政行为。
（三）加强粮食行政复议工作。按照《行政复议法》的规定，粮食行政管理部门法制机构具体办理粮食行政复议事项。要制定和完善行政复议工作的一系列制度和规范，如行政复议公开制度、行政复议案件催办通知和评查制度、复议工作通报制度、复议决定回告制度等。建立行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内做出行政复议决定以及违反《行政复议法》其他规定的，要依据情节严肃追究责任。对粮食行政复议工作成绩突出的，要给予表彰，总结和推广经验。
（四）加强监察、审计等专门监督。监察、审计等专门监督是行政监督的重要组成部分，各级粮食行政管理部门要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不履行监督决定的，要依法追究有关单位和责任人员的法律责任。
六、抓紧依法行政队伍建设，努力提高依法行政的水平
（一）加强法制机构和队伍建设。法制机构是为政府和部门提供法律服务的，全面推进依法行政、建设法制政府对法制机构提出了新的更高的要求。各级粮食行政管理部门要加强法制机构建设，充实必要的专业人员。法制工作人员也要不断增强政治和业务素质，加强粮食立法和制度建设，并对法律和制度的执行情况进行监督，做好粮食行政复议和应诉工作，为贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，履行好参谋、助手和法律顾问的职责。
（二）建立健全粮食行政执法机构和队伍。建立一支高素质的执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。各级粮食行政管理部门要把加强粮食执法队伍建设作为一项重要工作来抓，建立健全粮食行政执法机构，充实人员，实行执法人员资格制度，提高执法人员的道德素质和法律素质，做到正确、严格、文明执法，切实履行好粮食监督检查的职责。
（三）落实经费，确保依法行政的稳步推进。各级粮食行政管理部门要按照有关法律法规的规定，积极争取本级财政部门的支持，解决粮食法制建设、行政许可、行政复议、行政诉讼、监督检查等专项经费，确保依法行政的稳步推进。
七、提高认识，加强对依法行政工作的领导
（一）提高认识，加强领导。各级粮食行政管理部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政工作的必要性和紧迫性，加强领导，逐级抓落实。要结合《纲要》要求，制定具体的落实办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、有步骤地推进依法行政。法制机构要自觉承担起相应的职责，每年确定几个工作重点进行监督检查。
（二）做好《纲要》的学习、宣传和培训工作。各级粮食行政管理部门要把《纲要》的宣传作为当前和今后一个时期法制宣传的重点，采取多种形式，大力宣传《纲要》精神。认真组织机关工作人员学习《纲要》。结合《行政许可法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等专题培训，组织好《纲要》的培训工作。通过学习和培训，不断提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平。
全面推进依法行政，建设法治政府，对粮食流通行政管理提出了新的更高的要求。各级粮食行政管理部门要切实增强依法行政的观念和意识，依法加强对行政行为的监督管理，为全面实现《纲要》提出的各项任务做出应有的贡献。
关于大力促进银行卡业务联合的通知
中国人民银行
关于大力促进银行卡业务联合的通知
银发[1999]86号
中国人民银行各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行；各国有商业银行、其他商业银行，全国银行卡办公室（城市商业银行由各分行及营业管理部转发）：
近年来，我国银行卡业务有了较快的发展。到目前为止，发卡银行已达20家，发卡总数超过1亿张，年交易额达1．68万亿元。随着银行卡业务规模的不断扩大和各项投入的不断增加，各商业银行自成体系的业务运营方式已难以适应银行卡业务进一步发展的要求。只有通过合作，
才能改善用卡环境，减少成本，降低风险，推动银行卡业务健康、快速地发展。
为了适应银行卡业务发展的需要，推动银行卡业务联合工作的深入和顺利开展，经研究，提出以下意见和措施：
一、坚定业务联合的发展方向
业务联合是银行卡业务发展的普遍经验，也是“金卡工程”建设的主要目标。各银行要充分认识业务联合的必然趋势，自觉维护银行卡市场的开放原则和公平竞争原则，不得因暂时的局部利益而拖延联合，也不允许搞部分行的排他性联合。
二、因地制宜，采用多种方式促进业务联合
近几年的实践证明，城市内业务联合是实现全国跨行、跨地区业务联合的基础。而在实现城市内业务联合方面，各方面探索出了多种行之有效的方式，如“金卡工程”试点城市采用各发卡银行联合建设城市银行卡信息交换中心（以下简称“城市中心”）的方式，有效推动了业务联合的
开展；部分商业银行在一些城市自发组织的无中心业务联合方式也取得了较好的成效。这两种方式均对实现银行卡业务联合起到了较大的促进作用，同时也需要进一步总结和完善。各商业银行应根据各地业务发展的实际需要，选择切实可行的方式开展业务联合工作。要充分考虑已有资源的
利用，不得再造成新的投资重复和浪费。已建成城市中心的，各行不得另组织无中心方式的联合；在已实行无中心联合的城市，其联合方式如何发展，由各商业银行根据业务发展需要协商确定。
三、充分利用“金卡工程”的建设成果
目前，国家金卡工程协调领导小组确定的12个试点城市银行卡信息交换中心已经全部建成投入运行，银行卡信息交换总中心也于去年底成功进入试运行。“金卡工程”的开展，为我国银行卡业务联合建立了良好的开端，促进各银行从独自封闭式发展走上相互联合式发展的道路。
由于“金卡工程”建设初期缺乏统一的业务、技术标准和管理规范，造成城市中心的机构名称、管理体制不统一，业务做法不规范等问题。但这些问题大多属于管理和发展中的问题，通过规范城市中心管理加以解决。各商业银行要积极运用“金卡工程”已取得的建设成果。要积极参加
全国总中心的建设和联网，并支持所属分行充分利用已有投资，积极参加现有城市中心的业务联合；同时要搞好统一规划，严格新建城市中心的审批制度。
四、重点解决ＰＯＳ联合问题
在建立银行卡跨行信息交换网络中，由于ＰＯＳ网络情况复杂，重复摆放、无序竞争的问题十分突出，因而ＰＯＳ网络的联合是银行卡业务联合的重点和难点。
在实现ＰＯＳ联合过程中，ＰＯＳ组网方式不应是单一和固定不变的。要注意改变由银行包揽商户ＰＯＳ的做法，支持大型商场在建立商业ＭＩＳ系统中使ＰＯＳ与商业收银机合一，提倡特约商户自己投资安装ＰＯＳ并对所有银行开放；人民银行各分、支行应将解决ＰＯＳ重复摆放，
减少重复投资，实现设备共享作为推动银行卡业务联合工作的重点，协调各商业银行采用降低收单行手续费分配比率、由商户选择收单行等办法，迫使多余ＰＯＳ退出，实现联合；已建城市中心的，要将推进ＰＯＳ联合作为今年的重要工作目标，在总结完善以往建设经验的基础上，年内实
现所在城市的ＰＯＳ联合工作。对未建城市中心的城市可以由各商业银行协商一致，采用无中心或其他方式实现ＰＯＳ联合；但对ＰＯＳ重复摆放问题严重而又协商解决不成的，可以采用联合建设城市中心的方式实现业务联合。无论采用何种方式，都要保证所有银行的公平参与，并满足非
本地他行卡的有效使用。
五、规范市场行为，防止无序竞争
各商业银行不得采用压低扣率、以贷款换市场、签订排他性协议等违规手段竞争特约商户，发展特约商户不得重复布放ＰＯＳ，新装ＰＯＳ必须向所有银行开放；原有的排他性协议应立即废止，已有ＰＯＳ网络要限期向其他银行开放；商户有权选择任一商业银行作为收单行，在收单行
不能如期向其他银行开放系统或不能提供满意服务时，商户有权更换其他银行作为收单行；各银行要注意中小商户的发展，拓宽业务领域，并遵守业务联合的各项规则。
六、加强指导协调，保证联合顺利实现
要继续发挥人民银行对业务联合的指导、协调和监督作用。各分行、营业管理部和省会城市中心支行要将促进银行卡业务联合作为支付科技和金融监管的重要内容，促进所在城市的业务联合。为有利于开展工作，人民银行总行决定从今年起调整部门分工。凡涉及银行卡业务基本制度、
发展方向、技术标准的，由支付科技部门负责，涉及商业银行发卡资格审批、日常业务监管的由银行监管部门负责。
筹备成立全国银行卡协会，增强行业自律组织对银行卡业务联合的协调、组织和管理。在协会成立前，由全国银行卡办公室作为过渡，开展工作。
全国银行卡办公室归口管理各城市中心。要规范和加强城市中心的管理，保障城市中心的会员制管理体制和非盈利性质，增强理事会的领导决策作用，统一业务做法和界定业务范围，严格新建城市中心的审批制度，统一收费和扣率分配比率等；要在银行卡总中心和有关部门组织制定的
业务、技术规范基础上，制定统一的银行卡业务规范和业务联合准则，以利于业务做法的统一和操作的一致性，保证联合顺利进行。
通过以上工作，逐步实现我国银行卡业务的全国联合，实现“同业联合协作、市场资源共享、业务有序竞争”的组织运作模式。各银行此前关于银行卡业务联合的部署，凡与本通知不符的要按本通知要求执行。各银行发展ＩＣ卡业务也要符合业务联合要求。
1999年3月9日
