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本案抚恤金诉讼应该如何处理

秦昌东


简要案情：
胡某与黄某系夫妻关系，生有甲乙丙丁等四子。2003年2月，黄某因病去世。因黄某系国家干部身份，按政策，黄某死亡后，民政部门应当发放其亲属一次性死亡抚恤金9000元。黄某死亡前曾留有遗嘱，愿意将其全部财产全部给乙和丙，并立甲为遗嘱执行人。2003年3月，甲以遗嘱执行人的身份并受乙和丙的委托去民政部门领取了黄某的一次性死亡抚恤金9000元，并将取得的抚恤金全部交给了乙和丙。同年9月，胡某以甲为被告，认为甲侵犯了其作为抚恤金的合法所有人的权益，要求甲返还其全部抚恤金。而甲则认为其系受乙和丙的委托领取抚恤金，且抚恤金亦已经全部交给了乙和丙，该抚恤金由民政部门依法发放，其本身并没有过错。如果属于发放错误，责任在民政部门，同时提起返还诉讼的应当是民政部门，而不应当由胡某向甲主张该抚恤金，故不同意胡某的诉讼请求。


争议的焦点及笔者的观点：

对于本案的处理，存在几种不同的观点：

第一种意见认为，虽然黄某有遗嘱，但其死亡抚恤金应当由其亲属享有，其并不能立遗嘱处理，故该抚恤金应当由胡某和甲乙丙丁等人中一人或数人享有。若胡某与甲都不能举证证明其是该笔抚恤金的唯一享有主体，则该笔抚恤金应当由黄某的亲属，亦即胡某和甲乙丙丁等人均等地享有，应当通知乙、丙、丁等人参加诉讼并应在该五人中予以析产分割该抚恤金。

第二种意见认为，胡某以甲侵害其作为该笔抚恤金的合法享有主体，以甲侵权为由对其提起诉讼，而事实上甲系受乙和丙的委托到民政部门领取抚恤金且其领取的抚恤金亦已经全部交给了乙和丙，故应当追加乙丙为共同侵权的被告进行审诉讼。根据“谁主张、谁举证”的诉讼规则，根据胡某能否提供其系该抚恤金唯一享有主体的法律依据，判决支持或者驳回其诉讼请求。本案不宜追加丁为当事人参加诉讼。本案系胡某提起的对甲的侵权之诉，其所主张的是全部的抚恤金，而不是要求对抚恤金在黄某亲属之间进行分割的析产之诉，法院不应当变更当事人对诉讼请求的选择。

第三种意见认为，本案应当裁定驳回原告的起诉。胡某起诉要求甲返还其全部抚恤金是认为甲侵害了其作为黄某死亡抚恤金的唯一合法享有主体的权益，甲非法占有了黄某的死亡抚恤金，故本案的焦点是胡某是否是黄某死亡抚恤金的真正享有者。而包括抚恤金的发放对象、发放数额、发放时间等抚恤金发放事项的确定均应当属于民政部门的具体行政行为。黄某死亡后，其一次性死亡抚恤金已经由民政部门发放给了甲，民政部门已经完成了其发放抚恤金的具体行政行为，其在事实上确认该笔抚恤金享有的主体是甲。现胡某起诉认为其系黄某死亡抚恤金的合法享有主体而要求甲予以返还，所涉及的无疑是该笔抚恤金发放对象的确认。胡某认为其是黄某死亡抚恤金的享有主体并应当依法得到该笔抚恤金，应当向民政部门提起行政诉讼，要求民政部门履行发放抚恤金的职责，而不应当向甲主张。在已经存在民政部门将抚恤金发放给甲的事实上具体行政行为并且该行为尚未撤销的情况下，至少说甲目前取得抚恤金的行为是合法的。

如果该案不是驳回胡某的起诉，进入实体上的审理，则会存在支持胡某的请求或者驳回胡某请求的结果。支持胡某的请求（亦即甲将取得的抚恤金返还给胡某）则说明胡某是黄某死亡抚恤金的真正享有主体，民政部门将抚恤金发放给甲的行为错误的这一事实。换句话来说，就是以民事诉讼的方式来纠正错误的行政行为。这样的处理结果与我国诉讼程序的规则相悖，行政行为的错误应当通过行政诉讼的方式解决，而非民事诉讼的方式。同样的，如果驳回了胡某的诉讼请求，则必须说明胡某不是该笔抚恤金的享有主体。而抚恤金享有主体的确认属于行政机关的职权，法院在民事诉讼过程中对属于行政机关确认的事项作出认定无疑是越权，同样不符合我国法律的规定。

综上所述，笔者比较赞同第三种观点。


(作者单位：江苏省如皋市人民法院)



国家粮食局


关于进一步做好雨雪冰冻天气粮油市场供应工作的紧急通知


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团粮食局，中国储备粮管理总公司：
　　2008年1月中旬以来，我国南方地区出现了罕见的低温、雨雪冰冻等极端天气，给受灾地区人民群众生产生活带来了严重的影响。为贯彻落实国务院第207次常务会议精神，妥善安排好人民生活，进一步做好当前粮油市场供应工作，保持粮油价格基本稳定，现就有关事项通知如下：
　　一、高度重视，加强领导。这次发生在南方地区的雨雪冰冻等灾害性天气，持续时间长、影响范围大。党中央、国务院领导同志高度重视，多次作出重要指示和批示，召开专门会议安排部署救灾工作，中央领导同志亲赴灾区指挥抗灾救灾。各地粮食行政管理部门一定要提高认识，进一步加大工作力度，采取积极有效措施，把确保粮油市场供应作为当前一项中心工作来抓，明确责任，狠抓落实。受灾地区粮食行政管理部门要加强领导，密切关注粮油市场供应情况，结合本地实际制定详细的应急工作方案，实行24小时值班制度，保证信息畅通。主要领导要深入一线，靠前指挥，一级抓一级，层层抓落实。
　　二、加强粮油市场监测。目前，贵州省部分市县已经启动粮食应急预案，广西壮族自治区在部分地市也启动了《保证市场粮油供应和抗灾救灾粮食供应工作预案》。各地要进一步加强粮油市场监测,认真分析粮油市场供求形势，随时掌握粮油储备、成品粮油应急储备库存和市场供应情况。必要时要及时启动粮食应急预案。
　　三、保证粮油市场供应。各地粮食部门要积极做好粮油调运和调配工作，加强货源组织调度，必要时要投放地方储备粮油，确保市场供应不断档、不脱销。贵州、湖南、广西、安徽等受灾较重地区要重点关注灾区、山区和低收入困难群众的粮油供应情况，及早安排落实粮源，保证口粮供应。受2007年下半年粮油价格上涨的滞后效应和灾情等影响，预计2008年上半年主要粮油品种价格仍有较大上涨压力，各地要千方百计帮助粮油加工企业组织好货源，保证充足的大米、面粉、食用油等成品粮油库存。中央储备粮和国家临时存储粮食的跨省移库工作，调出和调入地区要紧密配合，确保调运工作顺利进行。对粮油运输有困难，或当地粮油加工能力不能满足救灾需要的，要及时向当地人民政府和上级主管部门报告，以便协调有关部门妥善解决。重要情况和重大问题要及时向省级人民政府和国家有关部门报告。
　　四、继续做好秋粮收购工作。目前秋粮收购特别是东北地区秋粮收购已进入关键时期，各地粮食行政管理部门要引导各类粮食经营企业积极入市收购，发挥国有粮食企业主渠道作用，积极掌握粮源，为国家宏观调控打好物质基础。东北地区要积极做好最低收购价粳稻、中央储备和国家临时储存玉米的收购工作，认真执行国家粮食收购政策，切实保护好种粮农民利益。各地粮食部门要主动加强与农发行沟通协调，配合农发行做好粮食收购资金供应工作，积极支持具备条件的粮食企业入市收购，保证收购资金需要，确保收购工作顺利进行。
　　五、强化市场监管和督查。各地粮食行政管理部门要按照《粮食流通管理条例》的规定，认真履行粮食市场监管职责。要与有关部门加强沟通协调，密切合作，加强粮油质量卫生检查，严禁将不符合卫生质量标准的粮油投放市场，保证人民群众吃上放心粮油。抗灾救灾粮油必须做到专粮专用，保证受灾群众需要。要进一步加大对粮油加工、批发、零售等重点环节经营行为的监督检查力度，加强对大型粮油批发市场、超市和农贸市场的巡查，督促企业加强自律和承担社会责任，严格执行提价申报制度，坚决打击囤积居奇、哄抬价格等违法行为，维护正常的市场流通秩序。
　　六、正确引导社会舆论。各地要加强与新闻媒体的沟通协调，正确引导社会舆论，坚持正面宣传，准确适度，稳定群众心理预期，为促进粮油市场价格基本稳定创造良好的社会环境。
　　各地粮食行政管理部门要以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，在当地党委、人民政府的领导下，明确任务，落实责任，切实做好粮油供应工作。粮食系统广大干部职工要积极响应党中央、国务院号召，积极投入到抗灾救灾工作中，保障粮油市场供应，保持市场价格基本稳定，以夺取抗灾救灾的最后胜利，让人民群众度过一个安定祥和的新春佳节。



国家粮食局
二○○八年二月二日