组建检察机关专门审判监督机构的设想
侯亚军 苏建召
审判监督有广义与狭义之分。广义的审判监督是指对人民法院所有审判活动的监督；狭义的审判监督仅指对人民法院生效裁判的监督，即再审审判监督。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）的规定，生效刑事裁判的审判监督主要由公诉部门承办。这种《规则》模式经过15年的实践，暴露出很多弊端。2012年1月29日，最高人民检察院出台了《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》（下称《规定》），对此进行了调整：对于不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，由刑事申诉检察部门负责办理。笔者认为，无论《规则》模式，还是《规定》模式，均没有最大限度地发挥检察机关对人民法院的审判监督职能。笔者设想，保留公诉部门一、二审中的刑事审判监督权，撤销现有的民事行政检察部门，将生效裁判的刑事审判监督权与原来归口民事行政检察部门行使的民事、行政审判监督权进行整合，建立专门的审判监督机构，并由该机构统一对人民法院行使三大审判的再审审判监督职权，同时行使对人民法院民事执行活动的监督，负责办理刑事赔偿案件。
一、《规则》模式中的合理成分与弊端。
《规则》模式中，由公诉部门一、二审中审判监督权有利于发挥公诉人特殊角色的效率优势。刑事审判的一审、二审程序中的法律监督，主要是庭审监督和对未生效刑事裁判的监督。至关重要体现在对未生效刑事裁判的审查抗诉上。而该阶段的审查抗诉期只有5－10天，承办案件的公诉人对案情、证据相当熟悉，凭借判决前的量刑建议和刑罚预判，能够对裁判结果是否公正作出快速、准确的判断。这样就可以在较短的时限内，为检察机关作出抗诉与否的决定提供初步审查意见，从而提高审判监督效率。从监督的效率上看，刑事一审、二审程序中公诉人角色的独特优势是其他检察人员无法替代的。这正是现有制度设计中的合理成分。笔者认为，对此应予保留。
《规则》模式弊端有二；一是公诉工作的特点决定了公诉人既是诉讼活动的参与者，又是诉讼活动的监督者。这种“两栖”式角色是实施审判监督的最大软胁。二是公诉工作人少案多、任务繁重，公诉人往往无遐履行再审审判监督职责。刑事诉讼法修改后，公诉部门还要参加庭前会议、负责违法所得没收程序中的申请工作，使本已不堪重负的公诉人工作压力更大。可喜的是，最高人民检察院已经注意到《规则》模式存在的弊端，将再审审判监督权从公诉部门剥离出来，交由刑事申诉部门办理了。
三、《规定》模式的优势与缺陷。
《规定》通过换位方式，对人民法院的生效刑事裁判进行监督，克服了《规则》模式的弊端，这是制度设计的一大进步。但是，实践中也暴露出如下缺陷：
（一）刑事审判监督与刑事赔偿在监督层次不匹配。刑事赔偿是人民检察院依照国家赔偿法，基于当事人的赔偿申请，启动对自身应当承担刑事赔偿责任的审查，是一种被动性的个案审查。只须凭人民法院的无罪判决或人民检察院的存疑不起诉决定等生效法律文书，即可对刑事案件的错误作出认定。因此审查内容相对简单。而再审刑事审判监督，需要对纷繁复杂的各类刑事案件进行全面审查。要求审查人员对案件事实与法律有精准的把握能力。因此，刑事审判监督是一种更高层次的法律监督。
（二）《规定》和《规则》一样，均对刑事审判监督作了不适当的限缩，人为缩小了人民检察院法律监督的范围。刑事诉讼是由国家公权力启动的诉讼程序。其任务是准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪，保障无罪的人不受追究。为确保该任务的完成，法律规定由人民检察院对刑事诉讼实行全程、全面监督。因此，人民检察院行使监督权没有选择的余地。刑事审判监督是刑事诉讼监督的一个重要环节。民事、行政诉讼，则是公民或法人基于私权利启动的诉讼程序，当事人对诉权可以自由处分。对于这类诉讼，以国家公权力不干预或少干预为原则。故民事、行政审判监督，人民检察院可以根据当事人的申诉就个案进行审查监督。刑事审判监督若仍采用这种方式，势必导致那些损害国家利益、没有直接被害人的案件，或者虽然量刑畸轻畸重甚至是冤、假、错案，而当事人由于认知能力或其他因素制约，没人申诉、不知申诉或无法申诉的案件，人民检察院不予监督，就无法圆满完成刑事诉讼任务，进而实现司法公正。所以刑事审判监督不受当事人申诉的限制，应当对人民法院审理的全部刑事案件实施监督。换言之，人民检察院的审判监督方式，既包括依当事人申诉而启动的对个案被动性监督；又包括依职权而启动的对全部案件主动性监督。遗憾的是，《规则》、《规定》均把刑事再审审判监督解读为对当事人不服人民法院生效刑事裁判的监督。即将刑事审判监督范围限定在基于当事人申诉而启动的个案监督上。这种限缩性解读是对法律的曲解，人为束缚了检察机关开展法律监督的手脚。
（三）审判监督权多头分散行使，不能有效集中检察机关有限的高素质法律人才资源，形成整体监督合力。现有《规定》模式的设计思路，可能是为了使监督工作更加专业化。但它忽略了一个事实，就是审判监督，特别是再审审判监督，是需要具有较高法律素养的人才能完成的。应当正视的现实是，检察官群体的法律素质虽然有了较大提高，但真正的拔尖人才并不多。审判监督权多头分散行使，因不利于优秀审判监督人员的遴选，而影响监督效果。
（四）现有审判监督机构的命名与法定监督职责缺乏密切关联，不利于社会认知。如果说“刑事申诉”部门（除最高检外，地方各级检察院由于刑事赔偿案件稀缺，大多为归口“控告申诉”部门）与刑事审判监督尚有一定联系的话，那么“民事行政检察”部门就与审判监督就有点风马牛不相及了。实践中，如果检察官不作一番耐心解释，不要说普通百姓不知民行检察为何物，就是法科毕业的大学生往往闹不清楚民行检察部门是干什么的。而这对整个审判监督工作的开展是十分不利的。
（五）民事行政检察部门的审判监督业务过于单一。民事行政检察检察部门的职责，是对当事人申请抗诉的生效民事行政裁判的审查监督。也就是基于当事人的申诉而启动的个案监督。而修改后民事诉讼法，把再审申诉的受理机关限定为人民法院。只有人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，当事人才可向人民检察院申诉。这样一来，民事案件审判监督的信息来源基本上被封堵。这样就使得本来就处于休闲状态的民行检察部门，民事审判监督业务进一步凋零。
四、组建检察机关刑事审判监督专门机构的可行性。
人民检察院建立专门的审判监督机构，有利于人民检察院依法、全面、高效地开展审判监督。其可行性在于：
（一）与三大诉讼程序设计和三种再审审判监督层次相匹配。在我国民事、行政、刑事三大诉讼法中，均设计了对已生效裁判实行监督的审判监督程序（再审程序）。就这种狭义的审判监督而言，无论民事的、行政的还是刑事的审判监督，都是一种较高层次的法律监督活动。对具体实施监督的检察官都有较高的法律素质要求。将分散于民事行政检察部门、刑事申诉部门、监所检察部门的审判监督权进行有效整合，由专门的审判监督部门统一行使三大审判监督权，既与法律程序相呼应，又有利于整合检察机关的人才资源，最大限度地发挥整体监督优势。而在这种较高层次的监督平台之上，由该机构附随处理刑事错案赔偿（控告申诉部门仅受理申诉），会更加高效和公正。
（二）与人民法院内设监督机构相呼应，便于广大民众识别和申诉。如前所述，由于检察机关一些部门的命名与法律缺乏必要的关联，司法实践中，常常出现老百姓因不服法院裁判而欲主张权利时，不知向检察机关的哪个部门进行申诉现象。如民行检察部门成立二十多年来，除了检察人员知道它的确切含义外，在中国广大民众中它一直是一个较为默生的词汇。因此，撤销现有民事行政检察部门，组建专门的审判监督部门，既与人民法院的内设审判监督机构相呼应，又合乎法律，名正言顺，且便于民众识别。
（三）吸纳了《规定》模式中刑事审判监督的合理成分。设想保留了《规定》模式下换位监督的优点。换位监督将生效刑事裁判的监督职责交由其他检察官行使，可以克服由公诉人包揽全部刑事审判监督职责的弊端。因为其他检察官的介入，可以打破公诉人办案中形成的思维定势以及人为监督障碍。监督者可以从不同视角，以局外人的身份，从容、超脱地对案件进行再审查。这种换位“筛查”，能有效弥补刑事审判监督中可能出现的漏洞。
（四）依法拓展了刑事审判监督范围。《规则》、《规定》模式下的刑事审判监督仅限于个案监督。依设想，新组建的检察机关审判监督机构，其刑事审判监督的范围，是刑事诉讼法审判监督程序中赋予人民检察院的全部监督职权，即对生效刑事裁判实行全面监督。而不是再局限于由当事人申诉而启动的个案监督。这样，有利于人民检察院依法全面履行法律监督职责。
（五）将人民法院民事执行活动纳入监督范围。修改后的民事诉讼法，增加了人民检察院对人民法院民事执行活动实行监督的职责。这是对原有民事审判监督职责的延伸和扩展，由专门的审判监督机构行使该权力顺理成章。由于机构的主要任务依然是审判监督，新增民事执行监督只是审判监督的进一步延伸，不影响新组建“审判监督”机构的命名。
综上所述，人民检察院对审判监督权进行重组，不仅必要而且可行。建议最高人民检察院以修订《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》为契机，组建检察机关专门的审判监督机构。
（作者单位：河南省确山县人民检察院）
德州市人民政府办公室关于印发《德州市区农村宅基地审批管理暂行办法》的通知
山东省德州市人民政府办公室
德政办发〔2006〕21号
德州市人民政府办公室关于印发《德州市区农村宅基地审批管理暂行办法》的通知
德城区人民政府,德州经济开发区、运河经济开发区管委会,市政府有关部门:
《德州市区农村宅基地审批管理暂行办法》已经市政府同意,现印发给你们,望认真贯彻执行。
德州市人民政府办公室
二○○六年九月二十日
德州市区农村宅基地审批管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范和加强德州市区农村宅基地审批管理,正确引导农村居民集约节约用地、依法用地,促进社会主义新农村建设,根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《山东省土地登记条例》、《中华人民共和国城市规划法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规和规章的规定,结合德州市区实际,制定本办法。
第二条 本办法所称农村宅基地,是指农村居民使用本村集体所有的土地用以建造住宅的建设用地。
第三条 本办法适用于德城区、德州经济开发区、运河经济开发区、新城办事处符合规定条件的农村居民申请新宅基地的审批。
按照《德州市人民政府关于加快城中村改造的实施意见》(德政字〔2005〕30号),列入“城中村”改造年度计划的村庄,不适用本办法。第四条 农村居民建设住宅,应依法取得土地使用权,禁止非法占地,禁止非法转让宅基地。
第五条 农村居民建设住宅使用宅基地,必须符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划。村庄、集镇规划不完善的,乡(镇、街道办事处)、村要及时进行完善。
乡镇政府(街道办事处)应当根据乡镇土地利用总体规划,在年度建设用地计划中调剂一定指标,专项用于农村宅基地。
第六条 审批宅基地应坚持以下原则:
(一)合理、集约利用土地,切实保护耕地;
(二)有利于实施村镇规划,改善村容村貌,提高农民生活居住环境质量;
(三)以旧村改造为主,综合治理“空心村”的原则。
第七条 农村居民新建住宅,应当充分利用村内闲置地、空闲地或者荒地。严格控制占用农用地特别是耕地,禁止占用基本农田。
第八条 各级国土资源部门负责本辖区内农村宅基地的审批管理工作。规划、建设部门按照职责分工,负责农村居民新建住宅的相关管理工作。
第二章 审批限额和申请条件
第九条 农村居民每户只能拥有一处宅基地(法律法规另有规定的除外)。
宅基地面积必须符合法定限额标准。新建住宅宅基地面积每处不得超过200平方米。村庄建在盐碱地、荒滩地上的,可适当放宽,但最多不得超过264平方米。人均占有耕地不足666平方米的,每处宅基地面积可低于上述规定限额。
第十条 符合下列条件的可以申请使用宅基地:
(一)年满20周岁的本村户籍居民,因结婚等原因,确需建新房分户的;
(二)因公共利益需要,原住宅影响村镇规划实施,确需搬迁重建住宅的;
(三)经批准回原籍落户定居,农村确无住房的;
(四)经批准由外地迁入落户定居,无住房的;
(五)因自然灾害等原因造成原住宅损坏,需要新建住宅的。
第十一条 下列情况不予批准使用宅基地:
(一)不符合本《办法》第十条规定条件的;
(二)不符合村庄集镇统一规划的;
(三)原宅基地能够满足分户需要或一户多宅的;
(四)搬迁户拒不拆除原住宅的;
(五)城市居民到农村建住宅的;
(六)原是本村居民,户口已迁出的;
(七)转让、出租住宅的;
(八)其他不符合申请宅基地条件的。
第三章 审批程序和权限
第十二条 申请人申请和村委会初审。
申请人本人向村委会书面申请。村委会初审申请人的条件及初选的宅基地位置、面积。初审拟同意的,提交村民会议讨论。经村民会议讨论通过后,张榜公示10天。
公示期满无异议的,申请人填写《村镇规划选址意见书申请、审批表》、《农村居民住宅用地呈报表》和《土地登记申请书》。村委会盖章后,连同申请人居民身份证和户籍证明一并报乡镇政府(街道办事处)。
第十三条 乡镇政府审核。乡镇政府(街道办事处)受理申请后,对申请人条件进行审查。
第十四条 规划选址。经乡镇政府(街道办事处)审查同意的申请宗地,履行规划选址审批手续。
对位于城市规划建成区以内的村庄,乡镇政府(街道办事处)初审后报所在区建设行政主管部门审查,审查同意后报市规划行政主管部门审核,经审核符合村庄规划的,核发《建设项目规划选址意见书》。
对位于城市规划建成区以外的村庄,乡镇政府(街道办事处)首先确认申请宗地是否使用耕地。对确需使用耕地的,经审查后报所在区建设行政主管部门核发《村镇规划选址意见书》;对使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡镇政府(街道办事处)直接核发《村镇规划选址意见书》。
第十五条 规划选址确定后,乡镇政府(街道办事处)组织国土资源所及相关部门进行地籍调查并实地丈量面积,确定四至范围,绘制宗地草图,组织相邻利害关系人现场指界。
第十六条 对经全面审核拟同意的申请宗地,乡镇政府(街道办事处)整理上报申请报件。报件包括:规划选址审批手续、《农村居民住宅用地呈报表》、《土地登记申请书》、申请人居民身份证和户籍证明复印件。乡镇政府(街道办事处)在报件指定栏目填写意见,经乡镇长(街道办事处主任)签字,加盖公章后报所在区国土资源分局。
第十七条 市国土资源行政主管部门审查。国土资源分局对辖区内上报的申请宗地情况进一步审查,审查无误的,报市国土资源局。市国土资源局对申请报件进行全面审查,并对20%以上的申请宗地实地抽查,经审查无误后,报市政府审批。
对市政府批准的宅基地,由市国土资源部门负责颁发《集体土地使用证》,办理土地登记手续。
第十八条 位于城市规划建成区内的申请宗地,应当办理规划、工程许可。
申请人持《集体土地使用证》及《建设用地规划许可申请表》,到所在区建设行政主管部门申请办理建设用地规划许可,所在区建设行政主管部门审查同意后,报市规划行政主管部门核发《建设用地规划许可证》。
申请人在取得用地规划许可后,持《建设工程规划许可申请表》、建设位置平面图及有关图件到所在区建设行政主管部门办理建设工程规划许可,所在区建设行政主管部门审查同意后,报市规划行政主管部门核发《建设工程规划许可证》。
第十九条 获批准的申请宗地,申请人凭《集体土地使用证》及相关的规划、工程许可开工建设。
第二十条 经依法批准的宅基地,房屋竣工后,由国土资源所进行现场验收,并写出验收报告,所长签字后报市国土资源局。验收时发现违法行为的,由国土资源部门依法处理。
第二十一条 申请的宅基地涉及占用农用地的,首先应当办理变更或者解除土地承包合同手续,然后依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定,办理农用地转用审批手续,再申请宅基地审批。
第四章 相关部门(单位)职责
第二十二条 村民委员会职责:直接受理本村居民宅基地申请;根据村庄集镇规划和有关规定,对申请人条件进行初审,对宅基地位置进行初选;及时解决初选宅基地的争议和纠纷;对村民会议讨论同意且无宅基地争议的,张榜公布有关情况;组织申请人按规定填写有关申请材料并及时上报。
第二十三条 乡镇政府(街道办事处)职责:审查申请人的条件、原宅基地及申请宅基地是否符合乡村土地利用总体规划和建设规划等,组织现场勘查。对位于城市规划建成区以外的符合规定条件的申请宗地,审批规划选址。涉及占用耕地的,报上级有关部门审批。对位于城市规划建成区以内的符合规定条件的申请宗地,报上级有关部门审批规划选址。组织整理并及时上报申请报件。
第二十四条 国土资源所职责:协助乡镇政府(街道办事处)审查宅基地申请的有关情况,进行实地勘查和地籍调查;整理上报申请报件;办理宅基地审批中的其他相关工作。
在宅基地审批管理中,国土资源所应当落实“三到场”制度:一是乡镇政府(街道办事处)受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件,拟用地是否符合规划;二是宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;三是村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
第二十五条 国土资源分局职责:负责审查申请报件是否齐全、规范,内容是否准确、合法以及辖区内规划用地指标的占用等,并适时向区政府(管委会)通报情况。
第二十六条 市国土资源局职责:对宅基地的全部申请报件进行审查,对拟批准的宗地进行实地勘查。经全面审查符合申请条件和相关法律法规规定的,提出同意批准的意见,报市政府审批。经全面审查不符合申请条件或相关法律法规规定的,予以退回并说明理由。
第二十七条 各级国土资源管理部门及其所辖的国土资源所,要落实宅基地管理巡查制度,及时了解和掌握有关情况,协助上级准确实施宅基地审批。
第五章 有关规定
第二十八条 市区农村宅基地审批实行计划管理和批次审批制度。市政府于每年6月和12月分两个批次审批宅基地。
申请人申请宅基地,必须提前180天以上提出申请;乡(镇、街道办事处)于每年4月底和10月底之前上报申请报件;国土资源分局接到申请报件后,10个工作日内审结上报;市国土资源局于每年6月10日和12月10日前报市政府审批。
第二十九条 对按规划要求拆旧建新,但建新住宅后拒不交回的旧宅基地,经批准,由村集体对旧宅基地征收有偿使用费。有偿使用费标准为每年每平方米1-5元,由村委会收取后交乡(镇、街道办事处)经管站代管,村集体使用。
第三十条 对因规划等原因,确定的宅基地实际面积超出限额面积,超出部分又确实无法再安排宅基地的,可通过宅田挂钩办法,由村集体与申请人签定承包协议,临时确定给申请人发展庭院经济,承包费由村委会根据有关规定确定。
第三十一条 村集体在安排宅基地位置时,对于优良地段和空闲地,可试用组织村民代表招标评议方式,公开民主确定。招标收益交乡(镇、街道办事处)经管站代管,村集体使用。
第三十二条 宅基地确需占用耕地的,要按照“占一补一”的原则,由本村负责耕地占补平衡。
第三十三条 国土资源部门审批农村宅基地,按规定只收取《集体土地使用证》工本费,严禁违规搭车收取其他任何费用。
第六章 法律责任
第三十四条 违反本办法规定,越权或者违反程序批准以及其他违法违规批准宅基地的,依法撤销违法批准宅基地的行为,并对直接责任人和相关责任人给予党纪政纪处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。违法批准占用的土地应当收回,有关当事人拒不归还土地的,以非法占地论处。
第三十五条 经依法批准的宅基地,自批准之日起2年以上未动工建设、随意改变用途或者擅自交换的,经批准,由村集体无偿收回集体土地使用权,依法注销《集体土地使用证》。
第三十六条 农村居民未经依法批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建设住宅的,由国土资源主管部门依法查处。
第三十七条 未经依法批准占用土地,所建住宅符合规划且符合申请宅基地条件的,责令其依法补办宅基地审批手续,并按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定予以罚款。
所建住宅不符合规划或不符合宅基地申请条件的,责令限期拆除,恢复原状,并退还非法占用的土地。
第七章 附 则
第三十八条 本办法适用于农村居民新建住宅的宅基地审批。对农村居民原有的宅基地,按照有关规定进行清理和规范。
第三十九条 本办法自2006年10月1日起施行。
